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從地方到國家,看黑土地保護的法治之路

發布時間:2022年08月04日 | 圍觀人數:5942

      8月1日,又一部“小快靈”立法的代表之作——《黑土地保護法》正式施行。

      對一個土類進行立法保護,是我國在立法上的一次創新。2021年3月底啟動立法研究論證,9個月后形成草案并提請初審,今年4月二審、6月三審,總共歷時1年半,《黑土地保護法》的快速出臺,凸顯了保護好、利用好黑土地的重要性、緊迫性。

1.地方先行,為國家立法奠定基礎

      黑土地,世界公認最肥沃的土壤,在我國被譽為“耕地中的大熊貓”。

      然而,長期的用養失調以及盜挖、販賣等原因,導致我國黑土地變薄、變瘦、變硬的退化問題日益凸顯,東北地區隨之打響了黑土地“保衛戰”,并不斷探索用法治力量保護這一珍貴的土壤。
      東北四省區的黑土地保護法治建設始于內蒙古。早在1998年,《內蒙古自治區耕地保養條例》就已出臺。遼寧和黑龍江分別于2006年、2016年出臺了《遼寧省耕地質量保護辦法》《黑龍江省耕地保護條例》。但不難發現,這3個地方性法規的保護對象均是泛指的耕地。
      更重要的是,當時關于黑土地保護的相關規定分散在不同層級、不同領域的法律法規、規章中,且沒有直接有關黑土地的上位法,在一定程度上還存在部門職能交叉、法律責任不明等問題。
      2017年,原農業部、國家發展改革委員會、國土資源部等六部委聯合制定《東北黑土地保護規劃綱要(2017~2030年)》,進一步推進黑土地保護法治化、規范化。
      2018年7月1日,吉林省出臺了我國第一部黑土地保護專項法規——《吉林省黑土地保護條例》,從黑土地的概念和范圍、保護機制、法律責任、懲罰措施等多方面作出了規定。盡管這只是一個地方法規,但填補了我國黑土地保護專項法律的立法空白,也為后續出臺地方法規提供了借鑒。
      與吉林不同,為加快推進立法,黑龍江采取的是“先決定,后條例”的方式。
      2021年6月,針對當時黑土地保護利用中的實際問題,黑龍江省人大常委會出臺了《關于切實加強黑土地保護利用的決定》,從落實黨政同責、鼓勵節約使用黑土地、強化黑土地保護監督等方面作出了明確要求,回應了社會關切。今年3月1日,《黑龍江省黑土地保護利用條例》施行,進一步為全省黑土地保護提供了法律保障。

2.歷經三審,牢牢把握保障糧食安全的立法邏輯起點

      2021年12月20日,在十三屆全國人大常委會第三十二次會議上,黑土地保護法草案首次亮相。

      全國人大農業與農村委員會副主任委員王憲魁在作草案說明時表示,制定黑土地保護法,將保護黑土地上升為國家意志,是保障長遠國家糧食安全的需要。在中國農業大學土地與科學技術學院教授李保國看來,這也是我國黑土地立法治理邏輯的起點。

      一來,黑土地的土壤性狀好、肥力高、水肥氣熱協調,相較于其他土地的單位面積產出,同肥不同量、同量不同質,糧食產量高、品質好。二來,東北黑土區是我國重要的糧食生產基地,糧食產量約占全國的四分之一,糧食商品率高,是保障糧食市場供應的重要來源,更是保障我國糧食安全的“壓艙石”。

      作為黑土地保護“梨樹模式”創建者之一,李保國曾多次參與立法研討。他告訴記者,保護與利用一直是立法討論的焦點問題。

      首先是黑土地的保護范圍。從吉林、黑龍江兩省保護條例來看,保護對象都是更廣泛意義上的黑土地。而國家立法最終將黑土地定義為東北四省區相關區域范圍內具有黑色或者暗黑色腐殖質表土層,性狀好、肥力高的耕地。對此,草案說明明確,保障國家糧食安全,處理好黑土地保護與利用的關系,重點和難點在耕地。

      在利用方面,此次立法則重點明確了如何嚴格用途管制。據了解,從一審到三審,為了確保農地農用、優地糧用,草案幾經修改,最終明確:“黑土地應當用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農產品生產”,“黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地應當按照規定的標準劃入永久基本農田,重點用于糧食生產,實行嚴格保護,確保數量和質量長期穩定”。

      為進一步嚴格用途管制,自然資源部辦公廳日前發布《關于進一步加強黑土耕地保護的通知》(以下簡稱《通知》),要求四?。▍^)在國土空間規劃編制和“三區三線”劃定工作中,將黑土耕地全部帶位置納入耕地保護紅線任務,并將劃為永久基本農田的黑土耕地逐地塊上圖入庫。


3.厘清責任,完善保護體制機制

      黑土地保護是一個跨區域、跨部門綜合管理的領域。理順職責、完善黑土地保護體制機制是立法需要解決的另一重大問題。

      記者在采訪中了解到,近年來,各級黨委政府和社會各界對黑土地保護越來越重視,但還不夠充分,迫切需要壓緊壓實黑土地保護責任,建立健全部門聯動機制。

      針對黑土地保護中存在的政策協同性不足、責任主體不夠明確等問題,此次立法進一步明確了各級政府的黑土地保護責任,并要求縣級以上地方人民政府建立農業農村、自然資源、水利、發展改革、財政、生態環境等有關部門組成的黑土地保護協調機制。

      此外,近年來部分地區黑土地遭到破壞,種地效益低,農民主動參與黑土地保護利用的動力不足。針對此類“上熱下冷”的問題,此次立法還增加了號召農村集體經濟組織、國有農場、農業企業、農民專業合作社、農戶等多方主體共同珍惜和合理利用黑土地的規定,以及鼓勵社會資本投入黑土地保護活動的規定。

      同時,《黑土地保護法》還提出“建立健全黑土地跨區域投入保護機制”。采訪中,多位專家表示,這對于調動農民、地方政府、市場主體保護黑土地的積極性具有推動作用,但還需要綜合運用財稅、生態補償、專項保護基金等政策進一步完善機制。這也是耕地保護立法應當著重解決的問題。

      不過,中共中央黨校教授劉銳建議,在鼓勵多方保護的同時,也要優化黑土地以及耕地保護法律責任制度,尤其是針對行政權力濫用追責過輕、承包方縱容破壞性利用耕地等問題,進一步約束公權力,明確社會主體的連帶賠償責任。


4.從重懲處,遏制盜采盜賣黑土

      從吉林、黑龍江兩省地方法規中的“處每立方米五百元以上一千元以下的罰款”到草案審議中“處每立方米五百元以上二千元以下罰款”,再到最終將處罰上限提高到每立方米“五千元”,從重處罰盜挖、濫挖黑土是《黑土地保護法》長“牙齒”的一個重要體現。

      “這與新《土地管理法》中‘破壞黑土地等優質耕地的,從重處罰’的規定是一脈相承、相互銜接的?!弊匀毁Y源部法規司司長魏莉華表示。

      從近年來我國司法機關公布的黑土地案件來看,盜采盜賣黑土現象時有發生,甚至在有的地方形成了“盜挖—盜賣—育苗(花草種植、城市綠化)”的“黑色”產業鏈。

      對此,此次立法對黑土交易施行的是“買賣同罰”,明確規定“明知是非法出售的黑土而購買的,沒收非法購買的黑土,并處貨值金額一倍以上三倍以下罰款”。

      “這有利于斬斷需求鏈,從根源上鏟除盜采盜賣黑土的土壤?!蔽豪蛉A說,“不光針對盜采盜賣加大處罰力度,對于建設項目占用黑土地未實施耕作層土壤剝離的,此次立法相對地方法規也提高了處罰標準?!?/span>

      據吉林省自然資源廳法規處處長許鵬介紹,對于建設項目占用黑土地未實施表土剝離的,吉林的處罰標準是“處每平方米三十元以上五十元以下罰款;未按照標準和技術規范實施表土剝離的,處每平方米十元以上三十元以下罰款”。而《黑土地保護法》則將上述兩個罰款標準分別提高為“處每平方米一百元以上二百元以下罰款”“處每平方米五十元以上一百元以下罰款”。


5.建立檔案,健全相應配套制度

      “建立健全黑土地調查和監測制度”,是此次立法從國家層面統籌解決調查難題的體現,也是與《土地管理法》的又一次銜接。

      “如何向黨中央回答‘耕地中的大熊貓’的底數問題,是亟待解決的重大自然資源調查問題?!闭谶M行黑土地地表基質調查的中國農業大學土地科學與技術學院教授孔祥斌告訴記者。

      據了解,針對黑土地退化等問題,相關部門開展了調查,如自然資源部開展了耕地質量等別調查評價、耕地資源質量分類調查,農業農村部開展了耕地地力調查與評價,水利部開展了東北黑土區蝕溝調查監測,生態環境部開展了全國土壤污染情況調查/土壤環境監測。

      “由于各個部門的管理需求和目標不同,各部門之間數據難以協調,調查監測技術標準難以統一,缺乏協同高效的調查工作機制,很難準確把握黑土地資源退化程度,也難以對黑土地退化實行精細治理?!笨紫楸筇寡?。為此,參與立法研討時,他就建議從國家層面建立健全統一的黑土地調查和監測制度。

      自然資源部辦公廳新印發《通知》已經要求,東北四省區自然資源部門會同有關部門組織開展黑土耕地調查,進一步明確黑土區內黑土耕地類型、分布、數量、質量、保護和利用狀況等,建立黑土耕地檔案,為嚴格管護打好基礎。

      與此同時,《通知》還從強化國土空間規劃對黑土耕地的特殊管控、從嚴控制建設項目占用黑土耕地、嚴格落實占補平衡、加強監督執法、嚴格落實保護責任五個方面,推出了一系列舉措,切實加強黑土耕地保護。

      “《黑土地保護法》雖然屬于‘小快靈’立法,是一部地域性法律,但為當前正在推進的耕地保護立法作出了示范,對于全國耕地保護、維護生態系統平衡、保障國家糧食安全都具有重要借鑒意義?!蔽豪蛉A表示。


轉自:土地觀察公眾號


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